Президентът наложи вето на разпоредби от Закона за изменение и допълнение на Закона за енергията от възобновяеми източници

Заобикалят се и правила, утвърдени в българското законодателство по отношение на регулацията на обществените поръчки, мълчаливото съгласие в административното право и опазването на околната среда.

Следва пълният текст на мотивите на държавния глава:

***

М О Т И В И

за връщане за ново обсъждане в Народното събрание на разпоредби от Закона за изменение и допълнение на Закона за енергията от възобновяеми източници, приет от 51-вото Народно събрание на 8 май 2025 г.

Уважаеми народни представители,

1. Противоречиво транспониране на европейско законодателство

2. Засягане на принципа на правовата държава и правото на защита

3. Заобикаляне на правила, гарантиращи опазване на околната среда

4. Заобикаляне на принципа за свободна конкуренция

РУМЕН РАДЕВ

ПРЕЗИДЕНТ НА РЕПУБЛИКА БЪЛГАРИЯ

Президентът Румен Радев връща за ново обсъждане разпоредби от Закона за изменение и допълнение на Закона за енергията от възобновяеми източници, съобщиха от прессекретариата на държавния глава.

В мотивите си държавният глава заявява, че подкрепя действията на законодателя по съобразяване на българското законодателство с европейското и споделя необходимостта от транспониране на директиви във възможно най-кратък срок. Президентът подкрепя и приемането на уредба, насърчаваща използването на енергия от възобновяеми източници посредством рационализиране на административните процедури за издаване на разрешения и премахване на ненужните административни тежести.

В същото време някои от предложените законови положения не представляват коректно транспониране на директивите на Европейския съюз. Не са включени необходимите гаранционни механизми, като на места се стига дори до противоречие с актове на Европейския съюз.

Вменяват се координационни правомощия на центровете за административно обслужване към общините, които навлизат в законово-установената сфера на други държавни органи. Новата уредба на места е неясна и недостатъчно прецизна, което създава предпоставки за ограничаване на правата на българските граждани.

Подкрепям усилията на законодателя да изпълнява поетите ангажименти за промени на действащата нормативна уредба в областта на насърчаването на енергията от възобновяеми източници, включително с цел подобряване и ускоряване на процедурите по изграждане на съоръжения за възобновяема енергия.

Въпреки това, не мога да се съглася с отделни разпоредби от така приетия Закон за изменение и допълнение на Закона за енергията от възобновяеми източници (ЗИД ЗЕВИ). Те противоречат на основни конституционни начала. Засягат правото на защита на гражданите и юридическите лица, възлагат функции на административни звена, които нямат предметната компетентност да ги изпълнят, което създава условия за произвол и противоречия. Създават се и предпоставки за заобикаляне на правила, гарантиращи опазване на околната среда и поддържане на нейното разнообразие. Това в крайна сметка отклонява промените от основната им цел – насърчаване на производството, а от там и на потреблението на енергия от възобновяеми източници.

Споделям необходимостта от транспониране на директиви на Европейския съюз във възможно най-кратък порядък и съобразяване на нашето законодателство с европейското. Това обаче трябва да се случва след внимателен анализ и преценка. В противен случай, може да се стигне не само до неточно транспониране, а дори и до нарушаване на конкретната директива.

Законът за изменение и допълнение на Закона за енергията от възобновяеми източници (ЗЕВИ) транспонира няколко директиви. В същинската част на закона са транспонирани предимно разпоредби от две директиви - Директива 2018/2001 и изменящата я Директива 2023/2413. Въпреки че законодателят покрива немалка част от изискванията на директивите, той реализира и редица други изменения и допълнения, непроизтичащи пряко от вторичното европейско законодателство, а в определени случаи и несъответстващи на него. Резултатът от това е опасността да бъдат противопоставени едни регулационни режими на други, което създава възможност за потенциални злоупотреби.

В мотивите, приложени към Закона за изменение и допълнение на ЗЕВИ, е направена заявка за транспониране само на уредба, която не се отнася до зони за ускорено внедряване на енергия от възобновяеми източници (чл. 1, т. 7 от Директива 2023/2413 във връзка с изменение на чл. 16, 16б, 16г и 16д от Директива 2018/2001). Въпреки това обаче заедно с процедурите, предвидени за зони без ускорено внедряване, в ЗИД ЗЕВИ са поместени и облекчения, предназначени само за зони с ускорено внедряване. Трябва да се има предвид, че когато става въпрос за зони с ускорено внедряване разписаните в директивите възможности за административни облекчения са значително по-големи, а сроковете са по-кратки отколкото за зони без ускорено внедряване. Това е така, защото, за да бъде определена една зона като зона за ускорено внедряване на енергия от възобновяеми източници, директивите предписват строги правила за проверка и съпътстващи смекчаващи мерки (чл. 1, т. 6 от Директива 2023/2413 във връзка с изменение на чл. 15в от Директива 2018/2001). Този предварителен гаранционен механизъм прави възможно да се заобиколят някои последващи стъпки от процедурата по издаване на разрешения, като например да бъде ограничен обхватът на екологичната оценка (съображения 33 и 36 от преамбюла на Директива 2023/2413). Заобикалянето на някои стъпки с цел ускоряване на административната процедура не бива да бъде прилагано за зони без ускорено внедряване. Противното води до неоправдано съкращаване на процедури, което е в противоречие с основни принципни положения на транспонираните директиви.

Законодателят също така не се е съобразил с разпоредби от директивите, предвиждащи държавно финансиране в подкрепа на част от нововъведените мерки (чл. 1, т. 7 от Директива 2023/2413 във връзка с изменение на чл. 16, пар. 7 от Директива 2018/2001), не е осигурен гаранционен механизъм с оглед особености на конкретния проект при определяне на сроковете относно съоръжения за производство на енергия от възобновяеми източници в морето, когато зоната не е за ускорено внедряване (чл. 1, т. 7 от Директива 2023/2413 във връзка с изменение на чл. 16б, пар. 2 от Директива 2018/2001 и съображение 23 от преамбюла на Директива 2023/2413). Не са предвидени и мерки, необходими за смекчаване на последиците върху околната среда от съответната инсталация, например когато проектът може да доведе до „случайно убиване или обезпокояване на птици и други видове“ (чл. 1, т. 7 от Директива 2023/2413 във връзка с изменение на чл. 16б, пар. 2 от Директива 2018/2001 и съображения 37 и 46 от преамбюла на Директива 2023/2413). Не са разписани и достатъчно гаранции, защитаващи правата на гражданите, които искат да изградят инсталация за енергия от възобновяеми източници за собствено потребление. Извън доброто пожелание и заявка по време на дебатирането на ЗИД ЗЕВИ в Комисията по енергетика и в Пленарно заседание, не е предвиден законен механизъм, който да може реално да възпира големите инвеститори да се възползват от облекчени процедури, по начало насочени към гражданите.

С § 4, т. 1 е възпроизведено изискването на чл. 1, т. 7 от Директива 2023/2413 във връзка с изменение на чл. 16, т. 6 от Директива 2018/2001 при обжалване да бъде прилагана „най-бързата административна и съдебна процедура, която е на разположение на съответното национално, регионално и местно равнище“. Посредством това изменение се насърчава „прилагането на най-краткия предвиден в съответния закон срок при административни и съдебни производства по обжалване на инвестиционен проект за изграждане на централа за производство на енергия от възобновяеми източници и на съоръженията, необходими за присъединяването й, реконструкцията и модернизацията на мрежите, включително при обжалвания, свързани с опазването на околната среда и биологичното разнообразие“. В повечето случаи българското законодателство възприема императивно регулиране на установените срокове за обжалване на административни и съдебни производства. Процесуалната дисциплина и процесуалната икономия предполагат не голословни декларации за бързина, а реално гарантиране на предвидимост и яснота. Липсата им накърнява както принципа на правова държава, така и засяга достъпа на правосъдие на заинтересованите граждани и институции.

С § 6 се правят промени в чл. 22 ЗЕВИ по отношение компетентността на центровете за административно обслужване, на които са възложени дейности по организиране и съгласуване на процедури във връзка с предоставянето на услуги, свързани с прилагането на закона. От една страна, се разширява материалноправната част от въпроси, които тези звена ще трябва да разрешават, като се включват „други административни актове за разрешаване присъединяването към съответната електрическа или топлопреносна мрежа, включително чрез извършване и получаване на вътрешни административни услуги“ (§ 6, т. 2). От друга страна, се разширяват и конкретните форми на съдействие, които тези звена ще трябва да осигуряват. Вменяват им се задължения, чието изпълнение попада в правомощията на други органи, като самите органи дори не са изчерпателно посочени. Общинските центрове са натоварени с редица нови съгласувателни и координационни правомощия по отношение на определяем кръг органи, които имат специфична компетентност (§ 6, т. 2 - 4) На общинските центрове е вменено изричното задължение да изготвят и организират съгласуване „на график [….] за издаване на необходимите документи за изграждане на заявения обект и въвеждането му в експлоатация, между лицето, подало искането, компетентните органи по Закона за устройство на територията, а когато е приложимо - и по Закона за опазване на околната среда, Закона за биологичното разнообразие и Закона за културното наследство, включително експлоатационните дружества, и оператора на съответната мрежа, към която обектът ще бъде присъединен“ (§ 6, т. 4 относно чл. 22, ал. 9 ЗЕВИ). Респективно задължителността на графика вече ще обвързва всички тези компетентни органи, които по предназначение са независими от общинското звено ( § 6, т. 4 относно чл. 22, ал. 12 ЗЕВИ). Пред тях се водят самостоятелни административни производства - по Закона за опазване на околната среда и по Закона за биологичното разнообразие. На министъра на околната среда и водите и подчинените му териториални органи са възложените от държавата функции да следят за правилното приложение на действащото екологично законодателство, включително да следят самото законодателство да не води до нарушение на основни права на гражданите. Институционалната и функционалната им обособеност като типични административни органи със специални правомощия цели постигане на експертност и ясна отговорност за гарантиране на екологичното законодателство. Приетите изменения, свързани с общинските административни центрове, променят тези положения. Споделянето на функции, без да бъдат установени ясни процедури и актове, поражда правна несигурност и неяснота относно изпълнението на промените и предвидените в закона срокове и процедурни етапи. Съществува опасност неспазването на така формулираните задължения в крайна сметка да усложни административните и съдебните производствата по Закона за опазване на околната среда, Закона за биологичното разнообразие и Закона за културното наследство. В крайна сметка се създава риск от административно забавяне и утежняване на процедурите по изграждане на възобновяеми енергийни източници (ВЕИ). Не на последно място, новите ангажименти, с които се натоварват местните власти, изискват на практика висококвалифициран персонал с техническа, енергийна и юридическа експертиза. Законодателят не обезпечава финансово тази делегация. В този смисъл в чл. 1, т. 7 от Директива 2023/2413 във връзка с изменение на чл. 16, т. 7 от Директива 2018/2001 е поместено изискването държавите членки да „предоставят подходящи ресурси, за да гарантират квалифициран персонал, повишаване на квалификацията и преквалификация на своите компетентни органи“, както и да „подпомагат регионалните и местните органи с цел улесняване на процедурата за издаване на разрешения“.

Също така, в практиката на Конституционния съд е залегнало изискването „последователно [да се] отстоява необходимото и подходящо за осъществяването на възложените държавни функции разграничаване на правомощията на държавните органи“ (Решение № 15 от 28.11.2022 г. по к.д. № 10/2022 г.).

С § 7 се намаляват сроковете на административните процедури за издаване на разрешения за реализирането на инвестиционни проекти за изграждане на енергийни обекти за производство на енергия от възобновяеми източници. Съгласно чл. 25б, ал. 2 (§ 7 ЗИД ЗЕВИ) срокът „за приключване на процедурите за издаване на разрешенията, необходими съгласно действащото законодателство за изграждане, ползване и присъединяване на оборудване за производство на електрическа енергия от слънчева енергия с обща инсталирана мощност до 20 kW, разположени в сгради, в съществуващи или бъдещи изкуствени конструкции, с изключение на изкуствени водни площи, включително за потребители на собствена електрическа енергия от възобновяеми източници и общности за възобновяема енергия, е не повече от един месец.“ В тези случаи „непроизнасянето на органа, компетентен да издаде съответния административен акт по Закона за устройство на територията в законоустановения срок, при съобразяване на началната дата съгласно чл. 22, ал. 8, се счита за мълчаливо съгласие, когато инсталираната мощност на оборудването не надвишава предоставената електрическа мощност на присъединения към електрическата мрежа обект за потребление на електрическа енергия на краен клиент“. Така въведената възможност за мълчаливо съгласие е неопределена по обхват и предмет. В случая съдържанието на административния акт не е обвързано единствено от искането на заявителя, каквото е изискването на чл. 58, ал. 4, изр. 1 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), а и от конкретните възможности на мрежата. Основната предпоставка за реализирането на мълчаливото съгласие е изтичане на „законоустановения срок“ (§ 7 относно чл. 25б, ал. 3 ЗЕВИ), а началната дата, с която този срок трябва да се съобрази, е уредена в предходния параграф от Закона за изменение и допълнение (§ 6, т. 3 относно чл. 22, ал. 8 ЗЕВИ). Това обстоятелство в съвкупност с въведените кратки срокове в ЗИД ЗЕВИ създава условия за установяването на практика на прибягване до мълчаливо съгласие винаги когато конкретният проект поради сложността на своето изпълнение не позволява новите срокове да бъдат спазени.

Трябва да се има предвид, че в текста на транспонираната директива е изтъкнато, че мълчаливото съгласие е вариант, до който може да не се прибягва, когато „принципът на административно мълчаливо съгласие не съществува в националната правна система на съответната държава членка“ (чл. 1, т. 7 от Директива 2023/2413 във връзка с изменение на чл. 16а, т. 6 от Директива 2018/2001 и съображения 35 от преамбюла на Директива 2023/2413). По аргумент на противното, ако националните норми регламентират изрични условия, при които е допустимо мълчаливо съгласие, националният законодател е длъжен да изпълни тези условия при възпроизвеждането на мълчаливо съгласие в процедури за издаване на разрешения при реализирането на инвестиционни проекти за изграждане на енергийни обекти за производство на енергия от възобновяеми източници. Ето защо считам, че така въведената възможност за мълчаливо съгласие в тази сфера на обществени отношения, регламентирана по този начин, не отговаря на изискванията на чл. 58. ал. 4 от АПК.

С § 8, т. 6 и § 9 се създава възможност за изрично ограничение на прилагането на изискуеми процедури, респективно ограничаването на преценката на компетентни административни органи, определени в Закона за биологичното разнообразие и Закона за опазване на околната среда.

Предвидено е съкращаване на обхвата на екологичните оценки, когато за присъединяване на енергийни обекти за производство на електрическа енергия от възобновяеми източници трябва да се извърши разширение и/или реконструкция на електропреносната и/или съответната електроразпределителна мрежа, свързваща обектите (§ 8, т. 6 относно чл. 26, ал. 21 ЗЕВИ). Става въпрос за обекти, които ще се изграждат не само в приоритетна зона, но и извън нея.

Докато за приоритетни зони, които са част от зоните за ускорено внедряване, това ограничаване е приемливо, не така стои въпросът за зоните извън тях. В Директива 2023/2413 изрично е изтъкнато, че възможността за ограничаване на оценката на въздействието върху околната среда е допустимо за зоните за ускорено внедряване на енергия от възобновяеми източници, защото с оглед техните характеристики, строгите правила по определянето им и съпътстващи мерки, те „се ползват от презумпция, че нямат значително въздействие върху околната среда“ (съображения 33 и 36 от преамбюла на Директива 2023/2413). Необоснованото разширяване на обхвата на това ограничение спрямо други зони не отговаря на духа и основната цел за изготвяне на Директивата, а именно защита на околната среда (съображение 2 от преамбюла на Директива 2023/2413). По този начин Законът за изменение и допълнение на ЗЕВИ не просто не транспонира коректно директива на Европейския съюз, а въвежда разпоредби, които ѝ противоречат.

Подобно ограничаване на обхвата на екологичната оценка и оценката на въздействието върху околната среда е изведено и по повод предприемане на модернизация на обект за производство на електрическа енергия от възобновяеми източници (§ 9 относно чл. 26а, ал. 4 ЗЕВИ). Не е целесъобразно да се извършва заобикаляне на процедури за проверка и оценка, без в закона да са включени гаранциите, предвидени в директивите за ускоряване на процедурата за издаване на разрешения за модернизиране (чл. 1, т. 7 от Директива 2023/2413 във връзка с изменение на чл. 16в от Директива 2018/2001 и съображения 40 и 41 от преамбюла на Директива 2023/2413).

Вече съм отбелязвал нееднократно, че грижата за околната среда е сред основните начала на нашата Конституция и посредством нея се гарантират редица други основни права (Указ № 175/2017; Указ № 124/2024). Законодателят е задължен както да не ограничава по какъвто и да е начин интензитета на защитата на правото на опазване и възпроизводство на околната среда, така и разумното използване на природните богатства и ресурсите на страната.

С § 19 и § 27 са предвидени преференциални условия при сключване на сделки и поръчки, една от страните по които е публично предприятие или негово дъщерно дружество. Предприятията, по повод на които могат да се приложат облекченията по § 19, са такива, „в които държавата или общината контролира всички акции с право на глас“.

Двата параграфа водят до неприлагане на процедури, уредени в Закона за обществените поръчки за възлагане на доставки, услуги и строителство (съгласно § 19), и процедури, уредени в чл. 19, ал. 1 в Закона за държавната собственост за отдаване под наем на части от имоти – публична държавна собственост (съгласно § 27 относно чл. 16, ал. 2 от Закона за държавната собственост). Това заобикаляне на нормативни актове само по себе си представлява държавна помощ, която е в нарушение на разпоредби на Договора за функциониране на Европейския съюз (ДФЕС). Според член 107, пар. 1 ДФЕС несъвместима с вътрешния пазар е „всяка помощ, предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава-членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки“. Преференциалните условия и техните адресати по § 19 и § 27 не влизат и в кръга от изключения, посочващи хипотези на държавна помощ, чието предоставяне е съвместимо с вътрешния пазар (чл. 107, пар. 2 и 3 ДФЕС).

Същевременно, в съображение 1 от преамбюла на Директива 2014/25/ЕС се поддържа, че „е целесъобразно да се запазят правилата за възлагането на поръчки от страна на възложители, извършващи дейност в секторите на [….] енергетиката [….], тъй като националните органи продължават да имат възможността да оказват влияние върху поведението на тези възложители, включително чрез участие в техния капитал и представителство в техните административни, управленски или надзорни органи. Друга причина за продължаване на регулирането на поръчките в тези сектори е затвореният характер на пазарите, в които извършват дейност възложителите в тези сектори, поради съществуването на специални или изключителни права, предоставени от държавите членки във връзка с доставянето, осигуряването или експлоатацията на мрежите за предоставяне на съответната услуга.“

В допълнение към споменатото, в ЗИД ЗЕВИ няма включени правила, които да гарантират, че предвидените преференции няма да се прилагат и към свързани поръчки, които облагодетелстваното публично предприятие може да сключи с работници, които да извършват строително-монтажни дейности, към поръчки за доставка на строителни материали или други.

Уважаеми народни представители,

Въз основа на изложените мотиви упражнявам правото си по чл. 101, ал. 1 от Конституцията на Република България да върна за ново обсъждане § 4, т. 1, § 6, § 7 относно чл. 25б, ал. 3, § 8, т. 6, § 9, § 19 и § 27 от Закона за изменение и допълнение на Закона за енергията от възобновяеми източници, приет от 51-вото Народно събрание на 8 май 2025 г.