Румен Радев наложи вета на част от измененията в Закона за ДАР и в Закона за СРС

Следва пълният текст на мотивите на държавния глава:

МОТИВИ

ЗА ВРЪЩАНЕ ЗА НОВО ОБСЪЖДАНЕ В НАРОДНОТО СЪБРАНИЕ НА РАЗПОРЕДБИ ОТ ЗАКОНА ЗА ИЗМЕНЕНИЕ НА ЗАКОНА ЗА ДЪРЖАВНА АГЕНЦИЯ „РАЗУЗНАВАНЕ“, ПРИЕТ ОТ 51-ВОТО НАРОДНО СЪБРАНИЕ НА 10 ОКТОМВРИ 2025 Г.

Уважаеми народни представители,

Уважаеми народни представители,

Следва пълният текст на мотивите на държавния глава:

МОТИВИ

ЗА ВРЪЩАНЕ ЗА НОВО ОБСЪЖДАНЕ В НАРОДНОТО СЪБРАНИЕ НА ЗАКОНА ЗА ИЗМЕНЕНИЕ НА ЗАКОНА ЗА СПЕЦИАЛНИТЕ РАЗУЗНАВАТЕЛНИ СРЕДСТВА, ПРИЕТ ОТ 51-ВОТО НАРОДНО СЪБРАНИЕ НА 10 ОКТОМВРИ 2025 ГОДИНА

Уважаеми народни представители,

1. Относно възлагането на Народното събрание да избира председателя на ДАТО със свое решение

Освен това обаче, новият ред за избиране или освобождаване на председателя на ДАТО се отклонява от приоритетите на стратегията поне по две линии.

2. Относно увеличаването на броя на заместник-председателите на ДАТО

3. Относно законодателната процедура

Уважаеми народни представители,

Президентът Румен Радев върна за ново обсъждане в Народното събрание разпоредби от приетия на 10 октомври т.г. Закон за изменение на Закона за Държавна агенция „Разузнаване“ (ДАР), с който правомощието по назначаване и по освобождаване на председателя на агенцията се възлага на Народното събрание.

Държавният глава оспорва също така становището на вносителите на закона, че изборът на председател на ДАР от Народното събрание би било условие за стабилност, предвидимост и обществено доверие, защото при конфликт между Министерския съвет и президента нямало да бъде избран кандидат. Целта не е да има безкритично единомислие между държавните органи за всяка номинация, а изборът на председател да може да бъде поставен на преценката на още един независим орган, което е предпоставка за получаване на общественото доверие.

Така в желанието си да осигури безконфликтен избор и гарантирано единомислие, Народното събрание изземва правомощието по определяне на председател на агенцията, като по този начин натоварва с политическо значение този процес и прави председателя зависим от плаващи партийни мнозинства, отбелязва още в мотивите си президентът.

С приетия Закон за изменение на Закона за Държавна агенция „Разузнаване“ (ЗИ ЗДАР) Парламентът продължава заявената линия да изземва правомощия, като определя ръководителите на държавни органи, част от системата за национална сигурност. Отчитам положително, че този път мнозинството прояви разум и гласува закона на две четения в различни дни, за разлика от начина, по който беше приет Законът за Държавна агенция „Национална сигурност“. Въпреки това остават редица неясноти относно синхронизирането на новите режими за определяне на ръководителите на службите за сигурност с действащите организационно-функционални разпоредби, което в крайна сметка ще затрудни дейността на тези структури. Това важи в пълна степен и за направените промени в ЗИ ЗДАР.

Не мога да подмина обаче генералния контекст на предприетите изменения. С възприетия в §§ 1-3 и § 5 ЗИ ЗДАР подход Парламентът да избира и освобождава председателя на Държавна агенция „Разузнаване“ (ДАР), той прави тази длъжност политически зависима, но институционално неотговорна. В този смисъл поддържам изцяло изложеното в мотивите на Указ № 177 от 2 октомври 2025 г. (обн. ДВ, бр. 87 от 17 октомври 2025 г.) относно промените, направени в Закона за Държавна агенция „Национална сигурност“.

Държавна агенция „Разузнаване“ е девоенизирана структура, законово позиционирана в изпълнителната власт. За да постига задачите в сферата на националната сигурност, законът изрично посочва, че дейността на агенцията следва да бъде осъществявана при спазване на принципите на политически неутралитет, обективност и безпристрастност (чл. 4, т. 4 и 6 ЗДАР). Съгласно чл. 5 от ЗДАР на агенцията не се поставят задачи от вътрешнополитически характер, имайки предвид нейните функции от значение за гарантиране на  националната сигурност и реализиране на външната политика на страната. Не е случайно, че законът е оторизирал изрично президента и министър-председателя с правомощия да поставят конкретни задачи на службата (чл. 12, т. 1, чл. 13, т. 1 ЗДАР ), т.е. лица, заемащи длъжности, с които по един или друг начин Конституцията свързва представителството на държавата във външните отношения и осъществяването на външната политика. Същевременно, това са органи, на които Основният закон признава качеството да бъдат носители на изпълнителна власт (Решение № 13 от 1996 г. по к. д. № 11/1996 г.). Ето защо, споделянето на правомощието на държавния глава по назначаване на председателя на агенцията с Министерския съвет не е самоцел, а продължение на заложеното балансиране между органите, които по един или друг начин са свързани с дейността на тази специфична служба за сигурност. Така, то гарантира едновременно оставане на службата в изпълнителната власт и политическата ѝ отдалеченост от управляващото мнозинство, което и да е то.

Именно защото е част от изпълнителната власт и следва да бъде политически неутрална, ДАР е функционално обвързана с останалите служби за сигурност, включително със структурите, които са натоварени с отбраната. В тази връзка например, по настоящем пътят за реализиране на наказателната отговорност за определени деяния на нейните служители се приравнява с този за военнослужещите (чл. 396, ал.1, т. 6 от Наказателно-процесуалния кодекс).

Това е още един аргумент защо процедурата по назначаването, респективно прекратяването на пълномощията на председател на агенцията трябва да бъде тясно съгласувана между органи и структури, имащи отношение към кадровата политика в службите в сферата на сигурността и отбраната на страната. Такива са Министерският съвет (чл. 105, ал. 2 КРБ) и президентът на Републиката (чл. 100, ал. 1 и ал. 3 КРБ). Включването на Народното събрание в този процес ще доведе до изместване на фокуса на процедурата по назначаване и освобождаване на председател на ДАР от аргументи, съсредоточени върху националната сигурност и поставянето на акцент върху партийни политики и плаващи мнозинства. Това би довело до съмнения за обективност и професионализъм в работата на ключова служба за сигурност, ангажирана с реализиране на приоритетите в областта на националната сигурност, външната политика, икономиката и защитата на конституционно установения ред.

В мотивите на законопроекта се посочва, че промяната се налага поради липсата на механизми за разрешаване на евентуално възникнали конфликти между президента и Министерския съвет при упражняване на споделената им компетентност. Смисълът на споделена компетентност между независими един спрямо друг органи, при назначаване и освобождаване на длъжности, не е да се постига единомислие между тези органи, а да се гарантира, че назначенията ще бъдат преценени от различни гледни точки. Това в крайна сметка е формална гаранция за експертността и функционалната независимост на назначаваните лица. За да произведе последици назначаването, респективно освобождаването, е необходимо предварително съгласуване на указа и неговото приподписване (Решение № 13 от 1999 г. по к. д. № 9/1999 г.; Решение № 2 от 2002 г. по к.д.  № 2/2002 г.). Това са възможности за взаимен контрол и споделяне на отговорността на двата органа, участващи в правомощието. Възлагането на избора на Народното събрание лишава самия Министерски съвет от тези възможности за контрол. Успехът на предложението на правителството за ръководител на службата ще е подчинено единствено на необходимото парламентарно доверие, от което зависи собственото му съществуване. Избирането и освобождаването от Народното събрание на председателя на ДАР по предложение на Министерския съвет става в известна степен симетрично на процедурата по избиране и освобождаване на министри (чл. 84, т. 6 от Конституцията), чиято дейност, за разлика от тази на ръководителите на службите, може да бъде годен обект на пряк парламентарен контрол. От друга страна, новият режим влиза в противоречие с чл. 84, т. 8, пр. II от Конституцията, защото Парламентът отнема инициативата за упражняването на собственото си правомощие от неговите членове - народните представители. По този начин се постига едновременно противоконституционно разширяване на компетентността на Народното събрание по    чл. 84, т. 6 и ограничаване на тази по чл. 84, т. 8. Загадка остават и субектите, които могат да внасят проектопредложенията в Министерския съвет и реда, по който ще се случи това. Напълно разбираемо парламентарният модел установява предимно политически форми на отношения между Министерския съвет и Народното събрание, за сметка на ограничените юридически форми на съгласуване на тези отношения. Когато става въпрос за законодателна инициатива, промени в кабинета или парламентарния контрол, такъв модел на взаимоотношения е конституционно оправдан. Когато обаче назначаването на ръководителите на служби се случва само по този начин, решаващото значение ще има политическата преценка над професионалната.

С § 1, т. 3 ЗИ ЗДАР се регламентира изрично, че законоустановеният брой на заместник-председателите на ДАР ще бъде трима и те ще бъдат назначавани с решение на Министерския съвет по предложение на министър-председателя. В своето съществуване агенцията до момента никога не е имала трима заместник-председатели, доколкото кадровата обезпеченост, оценявана от органите, които са имали пряко наблюдение върху функциите на агенцията, не е налагала това. За жалост,  зачестилото подобно императивно регулиране на броя на заместник-председателите не е прецедент и то може да бъде обосновано единствено с осигуряване на длъжности за парламентарното мнозинство, съразмерни на дяловете, в които то участва в политическото управление на страната. По този начин мнозинството открито демонстрира действителната цел на реализираната си законодателна инициатива, а именно – осигуряване на влияние в службите за сигурност.

Като се ръководя от гореизложените мотиви, на основание чл. 101, ал. 1 от Конституцията на Република България, връщам за ново обсъждане в Народното събрание разпоредбите на §§ 1 – 3 и § 5 от Закона за изменение на Закона за Държавна агенция „Разузнаване“, приет от 51-вото Народно събрание на 10 октомври 2025 г.

Президентът Румен Радев върна за ново обсъждане в Народното събрание и приетия на 10 октомври Закон за изменение на Закона за специалните разузнавателни средства, с който правомощието за назначаване или за освобождаване на председателя на Държавна агенция „Технически операции“ (ДАТО) е възложено на Народното събрание.

В мотивите се подчертава, че Народното събрание променя за трети път в рамките на последните 12 години реда за назначаване или освобождаване на председателя на ДАТО, без да предложи гаранции, че новата процедура ще бъде по-благоприятна в сравнение с действащия правен режим. Държавният глава отбелязва, че подобно на аналогичните промени във връзка с председателите на ДАНС и на ДАР, предложената промяна поражда риск от реполитизиране на процеса по подбор на висши управленски кадри в системата на националната сигурност и превръщането им в напълно зависими от управляващото политическо мнозинство.

При управлението на сектора за национална сигурност е необходимо да се провежда ясно и категорично разграничение между отговорностите на политическите и на административните органи, а възлагането на правомощието по назначаване или освобождаване на председателя на ДАТО на Народното събрание активно допринася за смесването между двете, посочва още президентът. Ако назначаването или освобождаването на председателя на ДАТО се превърне в обект на политически компромис, реалният парламентарен контрол върху дейността на агенцията се поставя под съмнение.

Законът за изменение на Закона за специалните разузнавателни средства (ЗИ ЗСРС) е приет на 10 октомври 2025 г., едновременно със Закона за изменение на Закона за Държавна агенция „Разузнаване“ и след като на 2 октомври 2025 г. е приет Закона за изменение на Закона за Държавна агенция „Национална сигурност“, който е върнат за ново обсъждане в Народното събрание с Указ № 177/14.10.2025 година. Посредством тези три закона компетентността за назначаване и освобождаване на председателите на Държавна агенция „Национална сигурност“ (ДАНС), Държавна агенция „Разузнаване“ (ДАР) и Държавна агенция „Технически операции“ (ДАТО) се прехвърля от държавния глава към Народното събрание.

Всеки от тези три органа представлява елемент от системата за гарантиране на националната сигурност и защита на правовия ред в страната, а в определени хипотези те разполагат с правомощия да ограничават конституционно гарантирани права и свободи на българските граждани. Поради високата обществена значимост на защитаваните от тях ценности, измененията в правния режим на ДАНС, ДАР и ДАТО трябва да отговарят във възможно най-висока степен на принципите за необходимост, откритост и съгласуваност, които са поначало задължителни при приемането на промени в нормативните актове.

Изложените тук мотиви за връщане за ново обсъждане в Народното събрание на ЗИ ЗСРС, приет на 10.10.2025 г., следва да бъдат разглеждани в тяхната взаимовръзка с мотивите за връщане за ново обсъждане на приетите по-рано промени в Закона за ДАНС и на приетите едновременно със ЗИ ЗСРС изменения в Закона за ДАР.

1.1. ДАТО е специализиран орган към Министерския съвет, който осигурява прилагането на специални разузнавателни средства в предвидените от закона случаи. Агенцията е създадена през 2013 г., като правоприемник на специализираната дирекция „Оперативни технически операции“ към Министерството на вътрешните работи. Първоначално ЗСРС предвижда, че председателят на ДАТО се назначава с решение на Министерския съвет. Две години след обособяване на ДАТО обаче, през 2015 г., редът за назначаване и освобождаване на председателя на агенцията е променен и правомощието е възложено на държавния глава, който действа по предложение на Министерския съвет (§ 102, т. 7 от Преходните и заключителните разпоредби на Закона за Министерството на вътрешните работи, обн., ДВ, бр.14 от 20 февруари 2015 г.).

Разглежданият тук ЗИ ЗСРС променя за трети път в рамките на последните 12 години редът за назначаване или освобождаване на председателя на ДАТО, без убедителни мотиви защо това е необходимо и без да предложи каквито и да било гаранции, че процедурата пред Народното събрание ще бъде по-благоприятна в сравнение с действащия понастоящем правен режим.

1.2. ДАТО е елемент от системата за национална сигурност, а според Актуализираната стратегия за национална сигурност на Република България (приета с Решение на Народното събрание от 14.03.2018 г., обн., ДВ, бр. 26 от 23.03.2018 г.) утвърждаването на върховенството на закона, принципите на доброто управление и противодействието на корупцията са сред основните приоритети на политиката за национална сигурност. За осъществяването на тези приоритети Актуализираната стратегия за национална сигурност разчита на „постоянно усъвършенстване на нормативната уредба, ограничаваща възможностите за прилагане на корупционни практики и на проявите на лошо управление“ и предвижда „ясно разпределяне на задълженията и правомощията на политическите и административните равнища в органите на изпълнителната власт“ (§ 77 от Актуализираната стратегия за национална сигурност).

Разглежданият тук ЗИ ЗСРС съдържа промяна в нормативната уредба, която не е предвидена в Актуализираната стратегия за национална сигурност, а това само по себе си е признак на лошо управление: стратегическата рамка на сектора е приета именно с оглед на това промените в нормативната уредба да са планомерни и предвидими.

От една страна, почти всяка известна дефиниция на понятието за „добро управление“ почива на участието на заинтересованите страни в процеса на изработване на публични политики и при вземането на решения за тяхното прилагане. Законопроектът, въз основа на който Народното събрание прие ЗИ СРС, не е подлаган на обществено обсъждане, по него няма постъпили становища нито от експерти, нито от заинтересовани институции. В приложената към законопроекта Предварителна оценка на въздействието са изброени широк кръг заинтересовани институции и групи, с които обаче не са проведени консултации и те не са изразили становище по промените в рамките на законодателния процес. Липсва официално изразено становище от страна на Министерския съвет и от страна на самата ДАТО. Дори само на това основание законодателният процес е осъществен в нарушение на принципите на добро управление, както и в нарушение на чл. 76, ал. 7 от Правилника за организацията и дейността на Народното събрание, според който законопроектите, внесени от народни представители, подлежат на обществени консултации.

Едновременно с това, вместо ясно да разграничава отговорностите между политическите и административните органи, които участват в системата за национална сигурност, разглежданият тук ЗИ ЗСРС активно съдейства за смесването между двете. Той възлага правомощията по избиране или по освобождаване на председателя на ДАТО на Народното събрание, което е политически орган и не разполага със специална компетентност в областта на политиката за национална сигурност и обществен ред.

1.3. Във всяко демократично общество органите, които осигуряват прилагането на политиката за национална сигурност и особено тези от тях, които имат правомощия, свързани с ограничаване на конституционните права на гражданите, трябва да подлежат на парламентарен контрол. Разглежданият тук ЗИ ЗСРС натоварва Народното събрание с функцията по избиране и по освобождаване на председателя на ДАТО, така че упражняване на парламентарен контрол върху този процес ще означава Народното събрание да контролира само себе си. Когато избирането или освобождаването на председателя на агенцията изисква постигането на политически компромис в рамките на Народното събрание, става твърде съмнително доколко изобщо ще бъдат упражнявани инструментите на парламентарния контрол, за да бъдат разследвани и установявани неправомерни действия на агенцията.

Посредством т. 3 от единствения параграф от ЗИ ЗСРС законодателят увеличава броят на заместник-председателите на ДАТО от двама на трима. Тази промяна не е подкрепена с каквито и да било мотиви от вносителите на законопроекта с вх. № 51-554-161/17.09.2025 г., въз основа на който е приет ЗИ ЗСРС. Следователно Народното събрание е действало в нарушение на принципите на необходимост и обоснованост, които според чл. 26 от Закона за нормативните актове са относими към всички проекти за нормативни актове. Освен това в Предварителната оценка на въздействието, която е приложена към законопроекта, неправилно се твърди, че за въвеждането на промените няма да бъдат необходими допълнителни средства от държавния бюджет. Увеличаването на броя на заместник-председателите на ДАТО ще бъде несъмнено свързано с промени в бюджета на агенцията.

Големи части от текста на мотивите на законопроекта с вх. № 51-554-161/17.09.2025 г., въз основа на който е приет ЗИ ЗСРС, са идентични с мотивите на законопроекта с вх. № 51-554-01-159/17.09.2025 г., въз основа на който на 10.10.2025 г. Народното събрание прие Закона за изменение на Закона за държавна агенция „Разузнаване“ и с мотивите на законопроекта с вх. № 51-554-01-160/17.09.2025 г., въз основа на който на 02.10.2025 г. Народното събрание прие Закона за изменение на Закона за Държавна агенция „Национална сигурност“.

Всеки закон обаче урежда строго специфични обществени отношения и по тази причина не може Народното събрание да приема три закона с едни и същи мотиви. Мотивите на законопроекта имат съществено значение за правоприлагането, тъй като в рамките на процеса на тълкуване именно от тях съдилищата и правоприлагащите органи извличат истинското съдържание на правната норма. Отсъствието на мотиви, както и представянето на шаблонни мотиви, които не отразяват истинските причини за приемането на законопроекта и точните цели на вносителите, представляват нарушение на изискването проектите за нормативни актове да бъдат мотивирани, обективирано в чл. 28, ал. 1 от Закона за нормативните актове и в чл. 76, ал. 1 от Правилника за организацията и дейността на Народното събрание. Нарушен е и принципът за правовата държава, който е прогласен в чл. 4, ал. 1 от Конституцията.

По изложените мотиви упражнявам правото си по чл. 101, ал. 1 от Конституцията на Република България да върна за ново обсъждане в Народното събрание Закона за изменение на Закона за специалните разузнавателни средства, приет от Народното събрание на 10 октомври 2025 година.