Президентът наложи вето на промени от Закона за здравното осигуряване

Не може да се подмине и начинът, по който е приет въпросният текст - без необходимата публичност и без възможност за адекватна реакция от засегнатите лица.

Следва пълният текст на мотивите.

М О Т И В И

за връщане за ново обсъждане в Народното събрание на разпоредби от Закона за изменение и допълнение на Закона за здравното осигуряване, приет от 51-ото Народно събрание на 17 юли 2025 г.

Уважаеми народни представители,

Уважаеми народни представители,

Президентът Румен Радев връща за ново обсъждане в Народното събрание разпоредби от Закона за изменение и допълнение на Закона за здравното осигуряване.

В мотивите си държавният глава заявява, че подкрепя законови мерки, целящи най-ефективното разпределение на публичните финанси в областта на медицинската помощ. В същото време президентът счита, че промените създават предпоставки за ограничаване на конституционни права на българските граждани.

Измененията на чл. 59 от Закона за здравното осигуряване водят до възстановяване на лимитите при предоставянето на медицинска помощ. Това е мярка, която не само е малко вероятно да доведе до пълноценна реализация на поставената от законодателя цел за по-добро планиране и разходване на средствата на НЗОК, но и по естество представлява необоснована намеса в принципите на здравното осигуряване. Промените създават потенциална възможност  да бъде ограничен достъпът на здравноосигурените лица до медицинска помощ, предоставяна от избрано от тях лечебно заведение, когато пациентите имат нужда от нея.

Приетите от Народното събрание текстове притеснително напомнят на вече обявена за противоконституционна разпоредба, въвеждаща забрана за НЗОК да заплаща оказана от лечебните заведения медицинска помощ, ако е в нарушение на посочените в техните договори обеми и стойности. По този начин здравноосигурените лица се поставят в несигурно положение от гледна точка на възможността да се лекуват в лечебното заведение, което са избрали, независимо дали би се стигнало до реална забрана за плащане. Според президента именно това положение влиза в противоречие с чл. 52, ал.1 и 2 от Конституцията.

Не отричам правото на законодателя по целесъобразност да определя условията, при които ще се реализира задължителното здравно осигуряване като система и основно право. Принципно подкрепям и законовите мерки, които насърчават по-ефективно планиране на средствата за финансиране на медицинската помощ и тяхното подходящо разпределение. В същото време, считам че това е допустимо само ако не води до резултат, който противоречи на Основния закон.

С § 5 от приетия Закон за изменение и допълнение на Закона за здравното осигуряване (ЗИД ЗЗО) се правят допълнения на чл. 59 ЗЗО, посредством които императивно се установява изрична задължителност на стойностите, определени по реда на Закона за бюджета на НЗОК за съответната година. Задължителността на тези стойности ще е както по отношение на съдържанието на договорите за оказване на медицинска помощ, сключени между директорите на Районната здравноосигурителна каса (РЗОК), така и директно спрямо изпълнителите на медицинска помощ по чл. 59, ал.1 (съгласно § 5, т. 1 in fine). Това ще се отрази и на покритието  на медицинската помощ по чл. 55, ал. 2, т. 2  ЗЗО, достъпът до която е гарантиран от Националната здравноосигурителна каса (НЗОК). Съгласно новата алинея 7а на чл. 59 НЗОК ще заплаща „на изпълнителите на медицинска помощ в рамките на стойностите, определени в договорите по ал. 1 и в съответствие с целевите средства в закона за бюджета на НЗОК за съответната година, като се отчита и делът на резерва при решение на надзорния съвет на НЗОК по чл. 15, ал. 1, т. 7“.  Извън така създаденото основание за заплащане, остава тази медицинска помощ, която макар и да спада към гарантирания от бюджета на НЗОК пакет, би довела до надвишаване на заложените максимални обеми и стойности за съответното лечебно заведение. По този начин от прогнозни тези обеми и стойности се превръщат в императивни с фиксиран максимум. (Решение № 6 от 2024 г. по к.д. № 15/2023 г.).

Считам, че чрез законово закрепеното задължение на НЗОК да заплаща медицинска помощ на изпълнителите в рамките на стойностите, определени в договорите между директорите на РЗОК и изпълнителите на медицинска помощ, законодателят лимитира заплащането медицинска помощ за конкретен изпълнител, чийто израз в крайна сметка ще бъде ограничаване на достъпа на пациентите. Законодателят не въвежда изрично абсолютна забрана за заплащане на медицинска помощ на осигурените, но на практика поставя абсолютно условие за заплащането ѝ, което е насочено към конкретния изпълнител, а именно: да не бъде надвишен лимитът на договорите по чл. 55 ЗЗО. Така законодателят установява като критерий за предоставяне на медицинска помощ достигането на определените в договорите лимити и обеми. Това директно поставя определени здравноосигурени лица в несигурно положение от гледна точка на възможността да се лекуват в лечебното заведение, което са избрали. По този начин за предоставянето на медицинска помощ ще е от значение освен реалната нужда, но и перспективата дали ще бъде надхвърлен установеният финансов лимит. Така, ограничавайки възможността изпълнителите да извършат медицинска услуга, когато същата попада извън установените лимити, се засяга конституционното право на здравно осигуряване по чл. 52, ал. 1 от Конституцията.

С Решение № 6 от 2024 г. по к.д. № 15/2023 г. Конституционният съд (КС) обяви за противоконституционна разпоредбата чл. 55а, ал. 2 ЗЗО, която регламентира забрана за НЗОК да заплаща за оказана от лечебните заведения медицинска помощ в нарушение на посочените в техните договори по чл. 59, ал. 1 обеми и стойности.  В решението си конституционната юрисдикция изрично подчертава, че  [в]ъвеждането на лимити на отделните лечебни заведения не може да намали броя на пациентите (и разходите за лечението им), а само ги пренасочва от едно лечебно заведение, което е изчерпало определения му административно лимит, към друго, което не е. Ето защо лимитите на извършваната от изпълнителите на медицинска помощ дейност не представляват мярка, която води до ограничаване разходите на НЗОК или до тяхното по-добро планиране. Според КС избраният от законодателя модел на здравно осигуряване не позволява върху здравноосигурените лица да се вменява една допълнителна и нетипична задача […] да се съобразяват и да допринасят за стриктното спазване на иначе прогнозните финансови разчети на НЗОК, като правят избора на лечебно заведение не съобразно своите здравни и житейски потребности, а така, че да е адекватен задължително на динамиката, с която различните лечебни заведения на територията на цялата страна и по отделните райони на РЗОК изпълняват договорените обеми и стойности за медицинска помощ. Осигуряване, в което няма сигурност във възможността да се получи осигурителната престация, не е същинско осигуряване. Затова и условията за предоставянето и ползването на осигурителната престация трябва да бъдат така уредени от законодателя, че да допринасят за тази сигурност в получаването, а не да водят до несигурност.

Считам, че ефектът на § 5, т. 1 - 2 от ЗИД ЗЗО за изпълнителите на медицинска помощ и за здравноосигурените лица ще бъде същият както на вече обявеното за противоконституционно правило за поведение, защото и новоприетите разпоредби съдържат идентичен потенциал да ограничат достъпа до медицинска помощ на здравноосигурените лица, независимо дали би се стигнало до реална забрана за плащане.

Следва да бъде обърнато внимание, че освен с Конституцията, съдържанието на приетите разпоредби  е несъвместимо с редица действащи текстове на ЗЗО, което залага едно противоречиво прилагане. Стойностите, определени по реда на закона за НЗОК и разпределени към съответната РЗОК, са съобразени и съответно задължителни за даден  район от страната, а не директно спрямо конкретния изпълнител. Самите договори с изпълнителите на медицинска помощ включват отделните видове медицинска помощ по чл. 45, а „обемите, цените и методиките за остойностяване и закупуване на видовете медицинска помощ“ от своя страна са част от задължителното съдържание на националните рамкови договори (чл. 55, ал. 2, т. 3а ЗЗО). Това показва противоречие между добавената част в ал. 7, изр. първо от чл. 59, новосъздадената ал. 7а от чл. 59 и самия чл. 55, ал. 2 т. 2  ЗЗО.

Като продължение на тази неяснота е и формално заложеното от законодателя условие, че НЗОК ще заплаща медицинската помощ на изпълнителите „в съответствие с целевите средства в закона за бюджета на НЗОК за съответната година, като се отчита и делът на резерва при решение на надзорния съвет на НЗОК по чл. 15, ал. 1, т. 7“.  Дори и да се приеме, че законодателят не изключва възможността да бъдат покривани надлимитни разходи за оказана медицинска помощ, тази възможност остава заложник на едно бъдещо несигурно бюджетно събитие. Налице са и известни неясноти относно реда, по който това би могло да се случи.

Не мога да подмина начина, по който е приет въпросният текст. Предложението за него е направено по време на заседание на Комисията по здравеопазването на основание и по реда на чл. 79, ал. 7, т. 2 от Правилника за организацията и дейността на Народното събрание. Предложението не е свързано с първоначалния обхват на законопроекта. Прието е без необходимата публичност и без възможност за адекватна реакция на засегнатите лица.

Всичко това говори за дефицит на воля на управляващото мнозинство да предприеме цялостно преразглеждане на начина на финансиране на болничната помощ. Вместо това се прибягва към палиативни решения, които са временни и за съжаление противоречащи на Конституцията.

По изложените мотиви упражнявам правото по чл. 101, ал. 1 от Конституцията на Република България да върна за ново обсъждане на § 5 от Закона за изменение и допълнение на Закона за здравното осигуряване, приет от 51-вото Народно събрание на 17 юли 2025 г.