Румен Радев сезира КС за промените в Конституцията

Иран и цената на конфликта

Без изрично да изменя четиригодишния мандат на Народното събрание, което е в правомощията само на ВНС, с § 2 от приетия закон 49-ото Народно събрание на практика го редуцира. При непроменената редакция на чл. 64, ал. 1 от Конституцията и съществуващото вече задължително тълкуване по Решение № 5 от 2001 г., за начало на мандата следва да се приеме денят, на който са проведени изборите за действащото Народно събрание. Предвид това изборите за ново Народно събрание трябва да се насрочат най-късно един месец преди изтичането на четири години от предишните избори. Това означава, че изборите ще се провеждат близо два месеца преди да е изтекъл срокът на пълномощията на действащото Народно събрание. Този срок се получава от новото изискване по чл. 64, ал. 2 от Конституцията изборите да се произвеждат не по-късно от един месец преди изтичане на срока на пълномощията и непромененото правило на чл. 76, ал. 2 от Конституцията относно началото на упражняване на пълномощията на Народното събрание като колективен орган от първото му заседание. Както е известно, на първото си заседание новоизбраното Народно събрание се свиква от президента най-късно един месец след изборите. В чл. 75 от Конституцията не е посочен най-ранният срок за свикване на първо заседание, а само крайният срок – един месец след избирането на Народно събрание. Както приема и Конституционния съд в мотивите на Решение № 5 от 2001 г., „няма конституционни пречки, доколкото правно-технически това е възможно, свикването да стане в първия ден след изборите. Друг е въпросът, че практически това е невъзможно и тази невъзможност е отразена на законово (но не и на конституционно) равнище в избирателните закони". Отчитането на тези реалности означава, че следването на неотклонната практика в българската конституционна история (извън случаите на удължаване на мандата със закон на 17-тото, 25-тото и 31-вото Народно събрание) срокът на мандата да се отчита от деня на изборите, ще доведе до произвеждане на избори много повече от един месец преди да изтече срокът на пълномощията на действащото Народно събрание, а новоизбраното ще трябва да се свика по-малко от месец след изборите. Това води до съкращаване на установения от Конституцията мандат на Народното събрание.

В контекста на изложеното, направените с § 2 изменения поставят отношенията между Народното събрание и президента в нова светлина. Те създават двусмислие относно началния момент, от който да се отчита продължителността на мандата на Народното събрание. С насрочването на изборите не по-късно от един месец преди изтичане на срока на пълномощията на действащото Народно събрание, от волята на президента, а и от случайността, ще зависи в какъв срок – преди или точно в крайния момент, да насрочи изборите. Освен това от волята на президента зависи в какъв момент в рамките на едномесечния срок от изборите, предвиден в чл. 75 от Конституцията – веднага след обявяване на изборния резултат, в рамките на срока или на крайния му ден, да свика новоизбраното Народно събрание на първото му заседание. Това неминуемо ще се отрази на срока на мандата на Народното събрание. Изводът е, че с § 2 разпоредбата на чл. 64 от Конституцията се променя по начин, който не просто не зачита българската конституционна традиция, а поставя на изпитание принципа на правовата държава с неяснотите, които създава. Тези неясноти рефлектират върху срока на пълномощията на Народното събрание в парламентарната република. Както приема и Конституционният съд в Решение № 5 от 2001 г., „срокът не е самоцелен. От една страна, той отразява присъщата на демократичното конституционно управление необходимост от периодично актуализиране на политическата воля на избирателите. От друга страна, срокът има смисъл на гаранция срещу присвояване (удължаване) на властническите правомощия на парламента против волята на избирателите".

В случай че поради конституционната промяна, направена с § 2 от оспорения закон, се наложи създаване на нова тълкувателна практика за началото на мандата на Народното събрание, това самò по себе си означава, че е направено изменение в запазената сфера за промени от ВНС. Дори да се приеме, че началото на мандата на новоизбраното Народно събрание започва от полагането на клетва, защото според новосъздадената ал. 4 в чл. 64 тогава се прекратяват пълномощията на предишното, това означава насрочването на изборите за Народно събрание да стане в срок не по-късно от един месец преди да са изтекли четири години от първото заседание на действащия парламент. Тъй като срокът за насрочване на изборите е определен с крайния си момент в конституционната уредба („не по-късно от") и едновременно с това денят на изборите трябва да бъде съобразен с действащите законови изисквания (понастоящем в чл. 5 от Изборния кодекс да е неработен ден за цялата страна), следва, че е по-вероятно изборите да бъдат насрочвани преди крайния момент по чл. 64, ал. 3 от Конституцията, освен ако случайността не отреди едномесечният срок да изтича в неработен ден. При това положение, ако изборите не са проведени точно един месец преди изтичане на срока на пълномощията и новоизбраното Народно събрание не е свикано точно един месец след изборите, пак няма да се изпълни изискването за мандат от четири години на Народното събрание. Дори при минимално отклонение, срокът на пълномощията ще бъде намален, а оттам ще се наруши продължителността на мандата на Народното събрание. Същевременно конституционно установените срокове, в които президентът трябва да насрочи изборите и да свика на първото му заседание новоизбраното Народно събрание, не са фиксирани, а определяеми, тъй като са установени само като крайни срокове. Това поставя президента в позицията или да не се съобрази с продължителността на мандата на Народното събрание по чл. 64, ал. 1 от Конституцията, или да не спази срока по чл. 75 от Конституцията, или да пренебрегне законовите изисквания за насрочване на избори в неработен ден. Основен закон, който изправя един орган пред такава дилема, пренебрегва принципа на правовата държава, която не търпи законодателство, противоречащо на Конституцията (Решение № 3 от 2020 г. по к. д. № 5/2019 г.), а по аргумент на по-силното основание изключва вътрешно противоборство в самата Конституция.

Друго важно измерение на този принцип е изискването за предвидимост и стабилност на законодателните решения. То е развито и в практиката на Конституционния съд, като се установява разбирането, че „в правовата държава законодателят е обвързан да урежда сходните случаи по еднакъв начин, а различните - по различен начин. Само така може да се гарантира равенството пред закона и да се осигури справедливост в обществото" (Решение № 12 от 2018 г. по к. д. № 1/2018 г. и посочените в него решения). Впрочем това разбиране, освен пряко свързано с принципа на правна сигурност като част от формалния аспект на правовата държава, е неразривно свързан и относим и към материалния й аспект, а именно справедливостта, тъй като тя се постига именно чрез еднаквото третиране от страна на законодателя на идентични случаи. Трудно би се намерил разумен и логичен отговор на въпроса защо за някои органи изборът им от парламента следва да се прави с обикновено мнозинство, т.е. такова, каквото предвижда Конституцията съгласно чл. 81, ал. 2, а за други със закон да се налага по-голямо, съответно и по-трудно постижимо на практика мнозинство, предвид съществуващата от последните няколко години тенденция за невъзможност за избор, съответно за освобождаване на членове на различни органи от различни легислатури. И това при положение, че за избор на всички такива органи в държавата последното изменение на Конституцията от декември 2023 г. предвижда еднакви принципи при процедурите им за избор - откритост, прозрачност, публичност и обоснованост, които да гарантират тяхната независимост. Възможността за избор на различни органи с различни мнозинства поставя с голяма острота въпроса и за критериите, въз основа на които ще се определя необходимостта от подобни различия в мнозинствата.

Като своеобразна гаранция за отпадането на забраната за двойно гражданство на кандидатите за народни представители, 49-ото Народно събрание въвежда изискване за уседналост. Оспорената разпоредба предвижда, че български гражданин, който има и друго гражданство, може да бъде избран за народен представител, когато е живял последните осемнадесет месеца в страната. Така за лицата с двойно гражданство се установява условие за избираемост, което не съществува в хипотезата, ако лицето има само българско гражданство. Това поставя под съмнение дали целта на вносителя да преодолее дискриминационна забрана не се постига с въвеждането на нова такава, още повече при липсата на подобно изискване за членовете на Министерския съвет по § 9, които не се избират пряко от народа. Освен това използваната правна техника за изменението в чл. 65, ал. 1 от Конституцията поставя под съмнение дали другите условия по изречение първо ще се прилагат спрямо лицата, които имат двойно гражданство (навършени 21 години, да не са поставени под запрещение и да не изтърпяват наказание лишаване от свобода). Така се нарушава не само принципът за народния суверенитет, но и на правовата държава.

Макар да има за резултат промяна на Конституцията, всеки един закон за нейното изменение и допълнение произтича от Конституцията, т.е. има вторичен характер и по форма и съдържание й е подчинен. Конституционната практика признава, че такъв акт на Народното събрание може да бъде обект на самостоятелен контрол по чл. 149, ал. 1, т. 2 и след влизането му в сила, доколкото той не може да противоречи на основните начала на правото, чиито граници могат да бъдат преценявани единствено съобразно действащата Конституция, нейното върховенство и непосредственото й действие. Ето защо задължението да бъдат спазвани начините и формите за промяна на една конституция не е просто израз на зачитане на нейните норми. Това е проява на отстояването на демократичната и правовата държава – фундамент, който Основният закон не е създал, а припознал във вид на различните конституционни принципи, предопределящи установената система от висши държавни институции, тяхното съществуване, мястото им в съответната власт, организацията, условията, начина на формиране и мандата им. За да бъде „инструмент за управление", контролирано и ограничавано със средствата на демокрацията, е нужно и гарантиране на защита на Конституцията от нея самата (Решение № 7 от 13.09.2006 г. по к. д. № 6/2006 г.). Поради тази причина закон за изменение и допълнение на Конституцията, приет от обикновено Народно събрание, на общо основание подлежи на контрол за конституционност – както относно това дали е спазен редът, установен в чл. 154 и 155 от Конституцията, така и дали в съответствие с чл. 153 от нея, съдържащите се в него изменения не засягат въпроси от изключителната компетентност на Велико народно събрание (ВНС). При липса на такъв контрол възниква опасността всяко Народно събрание да може да изменя Конституцията, без да спазва предвидения от нея в чл. 154 и 155 ред за това, както и в нарушение на чл. 153 от Конституцията да засегне въпроси, които са в компетентността на ВНС (Решение № 3 от 2003 г. по к. д. № 22/2002 г.).

Народният суверенитет, прокламиран изрично в чл. 1, ал. 2 от Конституцията, е част от основните конституционни принципи, които определят формата на държавното управление по чл. 158, т. 3, наред с политическия плурализъм, разделението на властите, правовата държава и независимостта на съдебната власт. „Въз основа на тези принципи конституционният законодател в редица текстове на Конституцията е доразвил и изпълнил със съдържание парламентарната форма на управление, като е създал основните конституционни органи и е определил техните основни правомощия. Парламентарното управление се осъществява чрез системата на основните конституционни органи, от тяхното структуриране, начина на образуването им, статута, мандата и установения между тях баланс – Народно събрание, президент и вицепрезидент, Конституционен съд и Министерски съвет." (Решение № 3 от 2003 г. по к. д. № 22/2002 г.). Предвид това преразглеждането на хипотезите, в които да се прилага или да се отмени ограничението за наличието само на българско гражданство като условие за избиране като народен представител или член на Министерския съвет, принадлежи единствено на ВНС. Допустимо е преценката да се промени във времето, но тя е част от упражняването на властта в държавата и атрибут на държавния суверенитет, а оттам и нейната промяна може да бъде извършена само от учредителната власт.

Не следва да бъдат пренебрегвани и опасностите от „наслагването" на действащото и новоизбраното Народно събрание в периода от изборите до полагането на клетвата. До този ефект се стига въз основа на тълкуването на чл. 64, ал. 1 от Конституцията в Решение № 5 от 2001 г., според което изборът е акт на овластяване и „властническите правомощия на Народното събрание възникват от деня на избора". При това положение пълномощията на досегашното Народно събрание няма да са прекратени, а с изборите ще бъде овластено новото Народно събрание. Това обаче не е единствената хипотеза, в която ще се стигне до конкуренция между действащото и новото Народно събрание, при това в срок, който не може отнапред да бъде определен. Такъв ще е случаят, в който се приложи чл. 64, ал. 2 от Конституцията и при война, военно или друго извънредно положение, настъпили по време на мандата на Народното събрание, срокът на неговите пълномощия ще се продължи до отпадането на тези обстоятелства. Няма правило на конституционно равнище, което да изключва провеждането на избори в такива случаи. Това означава, че е възможно да има новоизбрано Народно събрание, то да е свикано на първото си заседание и да е положило клетва, но поради неотпадане на обстоятелствата по чл. 64, ал. 2 от Конституцията пълномощията на старото Народно събрание да продължават. Очевидна е липсата на съгласуваност на чл. 64, ал. 2 от Конституцията с идеята да няма прекъсване в дейността на Народното събрание. Тази несъгласуваност също залага предпоставки за несигурност и непредвидимост в дейността на парламента, а оттам и за държавното управление на парламентарната република.

Новата разпоредба на чл. 91б, ал. 2 от Конституцията не отговаря на тези критерии. На първо място, в нея става дума единствено за избор на членове на органи от парламента, т.е. само за първоначалния момент на възникване на даденото правоотношение, но не и за крайния, а именно - прекратяването му чрез решение за освобождаване на членовете на съответния орган. Това създава двусмислие при тълкуването на разпоредбата, тъй като поставя въпроса дали същото това изрично посочено мнозинство от народни представители, предвидено в съответния закон за избор, ще е необходимо и за освобождаването. Подобно конституционно положение прави възможна на практика хипотеза, при която членове на даден орган да се избират от Народното събрание с посоченото в закона квалифицирано мнозинство, а освобождаването им да се случва с друго мнозинство при липсата на изрична конституционна рамка в тази посока. Това, наред с факта, че всички органи, избирани изцяло или частично от парламента, са с мандат, независимо дали индивидуален или колективен, създава и по-лесни условия за предсрочното освобождаване на членовете им, което от своя страна до голяма степен обезсмисля мандата като институт на конституционното право и юриспруденция (Решение № 13 от 2010 г. по к. д. 12/2010 г.).

Новата редакция на чл. 64, ал. 3 от Конституцията задължава президента да насрочи изборите за ново Народно събрание не по-късно от един месец преди да е изтекъл срокът на пълномощията на действащия парламент. В съответствие с тълкуването, направено от Конституционния съд с Решение № 5 от 2001 г. по к. д. № 5/2001 г., „четиригодишният срок по чл. 64, ал. 1 от Конституцията започва да тече от датата на изборите за Народно събрание". Конституционният съд разглежда понятията „мандат" и „срок на пълномощията", употребени в чл. 64, ал. 2 от Конституцията, като приема, че „както смисълът на срока, така и началото на неговото изчисляване не могат да бъдат отделени от акта на избора. Пълномощията на органа възникват с неговото овластяване. Срокът по чл. 64, ал. 1 от Конституцията започва да тече от деня на изборите за Народно събрание". Изводът е, че конституционната уредба разграничава два отделни момента. Първият момент е избирането на Народно събрание и от датата на изборите започва да тече четиригодишният срок, установен в чл. 64, ал. 1 от Конституцията. Втори, отделен момент е началото на упражняване на пълномощията на Народното събрание като колективен, структуриран орган, което започва с първото заседание, на което се полага клетвата по чл. 76, ал. 2 от Конституцията.

Смисълът на целия запазен периметър от правомощия на ВНС не е в неговата изключителност сама по себе си, а в изключителността на въпросите, които то може да решава и които определят естествената рамка на един контрол за конституционност върху закон за изменение и допълнение на Конституцията на Република България. Тези въпроси са определящи за конституционната идентичност на една държава. От една страна, Конституцията не следва да става жертва на прибързани посегателства от случайни парламентарни мнозинства, а да бъде изменяна при завишени процедурни изисквания за постигнат консенсус, при задълбочен дебат и обществено съзряване, че промените са необходими и не противоречат на собствените си мотиви. От друга страна, когато се пристъпва към ревизия, тя не може да има за резултат нарушаване на основните принципи на разделение и баланс на властите, на правовата държава и независимостта на съдебната власт, които гарантират установената форма на държавно управление и нейната надлежна промяна, поради което легитимно ограничават всеки орган, притежаващ власт да я изменя. Както Конституционният съд вече е имал възможност да отбележи, тези принципи са продукт на исторически традиции, субективни нагласи и съдържат малко или повече неосъществени по нормативен път идеи. Поради това по действащата Конституция трябва да се съди дали един ревизиращ закон противоречи на тези основни начала (Решение № 7 от 2006 г. по к. д. № 6/2006 г.).

Според вносителя с изменението в чл. 65 от Конституцията се преодолява дискриминационна забрана по отношение на стотици хиляди български граждани, които са граждани и на други страни, да бъдат избирани за народни представители, министри и министър-председатели. „Българската общност зад граница трябва да бъде представена в политическия живот на страната" (мотиви към проект на Закон за изменение и допълнение на Конституцията № 49-354-01-83 от 28.07.2023 г). Гарантирането на равни правни възможности и приобщаването на българската общност зад граница са легитимни цели извън всякакво съмнение, но в Решение № 15 от 1995 г. по к. д. № 21/1995 г. Конституционният съд обвързва общия конституционен критерий за въвеждане на изискването за българско гражданство с характера на самите отношения, в които съответните органи участват. „Този общ критерий е наличието на определени властнически правомощия и упражняването на власт. По своя характер упражняването на властта във всяка държава е елемент от държавния суверенитет. Суверенитетът е основа на конституционното устройство и се изразява като върховенство и независимост при упражняването на властта". Според Решение № 4 от 2011 г. по к. д. № 4/2011 г. „класическо правно правило е, че избирателните права са преди всичко за гражданите на съответната държава. Това положение произтича от принадлежността на гражданите (в активен статус) към народа на държавата, а народът на държавата е основен компонент от същността на всяка държава (заедно с територията и държавната власт)".

Това измерение на принципа на правната сигурност е обяснено и детайлизирано и в практиката на Конституционния съд. Според съда то „...предполага законите да са ясни, точни и непротиворечиви" (Решение № 8 от 2017 г. по к. д. № 1/2017 г. и посочените в него решения). В Решение № 9 от 1994 г. по к. д. № 11/1994 г. съдът приема, че „несъвършенството на закона и противоречията между неговите норми нарушават принципа на чл. 4, ал. 1 от Конституцията. ... Този конституционен принцип би могъл да се спази само ако съдържащите се в нормативните актове разпоредби са ясни, точни и непротиворечиви. Иначе те не биха били годни да регулират основните обществени отношения". В този смисъл са и Решение № 12 от 2016 по к. д. № 13/2015 г. (правовата държава не търпи формулиране на неясни, двусмислени законови разпоредби), Решение № 3 от 2012 г. по к. д. № 12/2011 г. (правовата държава изисква ясна и вътрешно свързана и безпротиворечива правна уредба), Решение № 8 от 2017 г. по к. д. № 1/2017 г. (нормотворчеството в правовата държава изисква законовите разпоредби да се съгласуват и да не се създават взаимоизключващи се правни положения, неразбираеми и неясни задължения, защото това сериозно би затруднило и възпрепятствало правоприлагането, респективно изпълнението на закона).