Експерт анализира: Абсолютна ли е конституционната забрана министрите да имат двойно гражданство

адв. Михаил Екимджиев

„Членове на Министерския съвет могат да бъдат само български граждани, които отговарят на условията за избиране на народни представители.“

Гражданството в съвременна Европа

Заключение

Как КС интерпретира забраните за двойно гражданство

Каква беше България през 1990 г.

Какво да се прави?

По повод казуса на бившия служебен министър Кирил Петков много млади българи, доказали жажда за промяна по площадите и пред изборните урни, с удивление разбраха, че за да станеш министър у нас, трябва да имаш само българско гражданство.

Релевантни правни стандарти на ЕСПЧ

Съотнесени към казуса на Кирил Петков цитираните мотиви на КС, налагат следните изводи:

Анализирайки специфичния исторически и политически контекст, релевантното местно право и относимите международни правни стандарти, ЕСПЧ стига до следните изводи, относими към обсъжданата тема:

Безусловно КС не би могъл да неглижира императивния (но не абсолютен) характер на забраната за двойно гражданство на министрите, визирана в чл. 110 от Конституцията, според който:

Забраната за двойно гражданство преследва легитимна цел – лоялността на депутатите към молдовската държава;

Конституционният съд неколкократно, но за съжаление твърде пестеливо и фрагментарно, разглежда тази тема.

На този фон е впечатляващо, че дори страните от бивша Югославия, въпреки раните от неотдавнашната война и конфликтната етно-религиозна шарения, не налагат такива ограничения на свои граждани по рождение.

От гледна точка на първостепенната значимост на избирателното право в една функционираща демокрация, забраната е диспропорционална, тъй като целената лоялност може да бъде постигната и с други по-меки, индивидуални мерки;

Следователно, ключов за казуса е въпросът как да бъде намерен разумен баланс, как да бъдат помирени тези привидно несъвместими функции на КС?

Съобразявайки променения социален и правен контекст, свързани с целите на ограничението, с обществения интерес и с някои специфики на казуса „Кирил Петков“, КС би могъл да смекчи ефекта на забраната в следните насоки:

„ … По своя характер упражняването на властта във всяка държава е елемент от държавния суверенитет. Суверенитетът е основа на конституционното устройство и се изразява като върховенство и независимост при упражняването на властта. Съмнително е доколко упражняването на властта от лица с чуждо гражданство гарантира нейната независимост. Наличието на чуждо гражданство означава публичноправна връзка между лицето и чужда държава. Тази връзка се изразява в права и задължения, които могат да бъдат в конфликт със задълженията към българската държава. Такъв конфликт на задължения може да възникне при упражняване на законодателната власт, например при гласуването на закон; на изпълнителната власт – при вземането и изпълняването на управленски решения; на съдебната власт – при осъществяването на нейните функции. …. Поначало наличието на чуждо, освен българското, гражданство на едно пълнолетно, дееспособно лице е въпрос на собствен избор. Чуждото гражданство не е външно, натрапено качество на българския гражданин. Когато този гражданин желае да участва в упражняването на властта в Република България, достатъчно е да се освободи от чуждото си гражданство и да запази само българското…“

„ …Не е убедителен и доводът, който се прави на основата на предполаганите намерения на конституционния законодател. Първо, не е дефинирано действителното съдържание на целите, които са преследвани, както не е известно защо те са артикулирани чрез израза „български гражданин по рождение“. …смисълът на изискването не трябва да се търси в хипотетично взети обстоятелства – народност, дата, място на раждане и т.н., нито в неустановени цели на конституционния законодател, а в съдържанието на текста и от гледище на разума на изискването. То е ограничително в естествените граници, които произтичат от това, че става дума за избор на държавен глава, но не до степен, която да елиминира от политическо участие …“

„Конституционните съдилища упражняват трансформиращи функции, когато актуализират конституцията и осигуряват развитието на конституцията или, по думите на Т. Джеферсън, конституцията трябва да принадлежи на живите, а не на мъртвите[1]. Даването на ново тълкуване на конституционните разпоредби в контекста на новите поколения може да бъде от съществено значение за избягване на текстовото изменение на конституцията от учредителната власт. Тази функция на конституционния контрол може да бъде наложителна за избягване на затлачвания, особено в страни с ригидни конституции. Тя би могла да помогне за намаляване на разходите за официалното изменение на конституцията чрез тромавата процедура на избиране и дейност на учредителното събрание.“

Азърбайджан и Молдова, които също забраняват двойно гражданство на депутатите си, често са арена на военни междуетнически сблъсъци. В Латвия има значително руско етническо малцинство и териториален анклав – Калининград, които заедно с традиционно враждебните отношения с Русия, са повод за заплахи с окупация на прибалтийската държава и съмнения за намеса във вътрешните ѝ работи.

Адаптирани към конкретиката на разглеждания казус, горните изводи биха могли да обусловят следните заключения: а) Недопустимо е само от суверенната воля на чужда държава да зависи дали и кога Кирил Петков ще получи право да стане министър в България; б) Следователно решаващ е отговорът на въпроса „Дали той е направил всичко, зависещо от него, да манифестира отказа си от канадско гражданство?“; в) Ако е отговорът на втория въпрос е позитивен, чл. 110 от Конституцията може да бъде тълкуван, като забраняващ заемане на министерски пост от лица, които не са предприели дължимите действия за освобождаване от другото им гражданство. В подкрепа на тезата ми е и казуистичното тълкуване на чл. 110 от КРБ. Ако бъде застъпено старото схващане от 1995 г. за абсолютен характер на забраната, това би означавало, че е възможна хипотеза, в която никой не би могъл да предвиди дали и кога дадено лице ще бъде освободено от чуждо гражданство.

Ако и в казуса на Кирил Петков КС реши да остане в лоното на формализма, там също има аргументи за отхвърляне на искането за противоконституционност на Указа, с който Петков е назначен в служебния кабинет. Забележително е, че всички норми от Конституцията, забраняващи двойно гражданство, са свързани с изборни длъжности. Чл. 65, чл. 93, ал.2, чл. 94 и чл. 110 визират забрани за избор на народни представители, на членове на избрания от парламента Министерски съвет, на пряко избраните от народа президент и вицепрезидент. В чл. 99, ал.5 от Конституцията обаче е посочено, че президентът „назначава служебно правителство“. Конституцията не указва дали забраната за двойно гражданство на членовете на избрания министерски съвет важи и за назначените от президента членове на служебното правителство. Не само начинът на формиране, но и наименованията на държавните органи са различни – „Министерски съвет“, избран от парламента и „Служебно правителство“, назначено от президента.

В ерата на глобализацията, на свободното движение и установяване, политическата и морална стойност на гражданството, като защитима от правото ценност, се размива и изтънява. Днес в Европа ограниченията, свързани с двойно гражданство, намаляват, а там, където остават, най-често са реакция на тлеещи военни и междуетнически конфликти, както и на заплашителни емиграционни вълни.

В новата си практика настоящия състав на КС е проявявал разумна гъвкавост при тълкуване на конституционна забрана, несъвместима с непреодолимите реалности на пандемията от COVID-19. К.д. № 7/2020 г. е образувано по искане на президента за противоконституционност на текстове от Закона за здравето, свързани с уредбата на извънредната епидемична обстановка. Някои от тях визират епидемиологични проучвания, събиране и обработка на чувствителни лични данни, карантиниране и изолация, ограничаващи правото на личен живот по чл. 32 от Конституцията. Правният проблем, с който се сблъсква КС в този казус, е свързан с явна конституционно недомислица. Чл. 57, ал.3 от Основния закон предвижда, inter alia, че правото на личен живот е абсолютно и не подлежи на ограничения, дори във война и в извънредно положение. Ако КС беше приложил формалистичния подход от решението си за гражданството на „Жорж Ганчев“, той само би констатирал абсолютния характер на забраната, осуетявайки всички опити на държавата да брани гражданите си от смъртоносната пандемия. Слава Богу, в този случай Разумът и Духът на Конституцията, победиха явно сгрешената ѝ „буква“. Този пример показва нуждата от пределна предпазливост при боравенето с абсолютни категории в правото, особено в актове на конституционна юрисдикция. Залогът в казуса с гражданството не е само индивидуалното право на избираемото лице. Несъмнено по-значимата конституционна ценност, която трябва да бъде защитена, е нашето право като суверен да избираме кой да управлява държавата ни сега, без предварителна селекция, направена преди 30 години от хора с други приоритети, живели в друго време и в друга България.

В стенограмите от заседанията на Великото народно събрание (ВНС) по приемането на Конституцията от 1991 г., няма яснота за смисъла на това ограничение. Затова казусът с Кирил Петков е добър повод за обществен дебат дали днес, 30 години по-късно, в качествено различна социална и политическа среда, тези забрани защитават или застрашават конституционни ценности. Тъй като „човек вижда толкова, колкото знае“, а „знанието е припомняне“, анализът на темата налага да очертаем контекста – времето и нравите, тенденциите и перспективите, доминиращи при приемането на действащата българска Конституция.

В такава България новата Конституцията ни дари права и свободи, които дори не разпознавахме и ни наложи ограничения, с дъх на параноя и фобии, наследени от Студената война. Архаичните от днешна перспектива разбирания за суверенитет, национална сигурност и гузната ни съвест от Възродителния процес резонираха нормативно в забраната народните представители, министрите и президентът да имат двойно гражданство (чл.65, чл.110 и чл.93, ал.2 от КРБ).

Важно е да се отбележи, че решението по делото Tanase, в което по казус, сходен с този на Петков, е установено нарушение на КЗПЧОС, отчита значително по-сложен от нашия исторически и политически контекст в Молдова, влияещ върху националната сигурност, включващ конфликта в Приднестровието и емигрантската вълна към съседна Румъния. Въпреки това, решението на Голямата камара на ЕСПЧ е единодушно и на ценностно ниво категорично приоритизира правото на изразяване на народната воля чрез свободни избори, пред ограниченията на същото право, като забраната за двойно гражданство на народните представители.

Вторият сблъсък на темата за забраната на двойното гражданство с КС е в Решение № 12 от 23 юли 1996 г., по к.д. № 13/96 г. В него въпросът за гражданството е интерпретиран от специфичен аспект: „Кога едно лице е български гражданин по рождение?“ Решавайки този казус, свързан с кандидатурата на Георги Пирински за президент, КС отново не анализира смисъла и целта на конституционните ограничения. Това е направено само в единичното „десидентско“ особено мнение на съдия Александър Арабаджиев, чиито релевантни мотиви заслужават да бъдат цитирани:

За разлика от поданството, гражданството не е принадлежност към държава. То е политическа и правна тъкан, свързваща човек и държава. Тя е особено здрава в миналото, при формирането на националната идентичност на новосъздадените държави, което, с малко изключения, в Европа се случва през 19-ти и в началото на 20-ти век. Логично ограничения, свързани с гражданството, първоначално са налагани на чужденци, придобили гражданство на съответната държава, а не на нейни граждани по рождение, придобили по-късно и друго гражданство.

Както беше посочено, в Решение № 15/13.09.1995 г. по к.д. № 21/95, КС прие, че: а) Само нашата държава може да преценява дали и кога лице с двойно гражданство може да упражнява властнически функции в нея; б) Придобиването на и освобождаването от чуждо гражданство са въпроси на личен избор.

Както и в другите си решения, КС не обяснява защо, според него, е „съмнително доколко упражняването на властта от лица с чуждо гражданство гарантира нейната независимост“. По аргумент от противното, този извод лансира фикцията, че притежаването само на българско гражданство е гаранция за независимост. Политическият ни опит и практика емпирично опровергават това заключение.

Като граждани на Европейския съюз (ЕС), израсли без стигмата на граници и идеологии, пътуващи свободно, учещи и работещи където им харесва, те не разбират целта на забраната за двойно гражданство, която отнема надеждата на някои от тях да работят за родината си. По-възрастните помнят казусите с Жорж Ганчев и с Георги Пирински от средата на 90-те години, когато подобен въпрос беше дебатиран и поставен пред Конституционния съд (КС). Поколенията, попили „ценностите“ на тоталитарната държава, рефлекторно свързват забраната за двойно гражданство с идеологически клишета на Студената война – вражески империализъм и диверсия, шпионаж и родоотстъпничеството, коментира адв. Михаил Екимджиев пред lex.bg.

Конституционната воля за забраната на двойното гражданство за пръв път е тълкувана в Решение № 15/13.09.1995 г., по к.д. № 21/95 г., образувано по повод въведеното в Закона за местните избори (ЗМИ) изискване кандидатите за общински съветници и кметове да имат само българско гражданство. КС отхвърля искането със следните релевантни към темата на статията мотиви:

Към 2010 г. по данни, публикувани в § 78 – § 93 на Решение от 27.04.2010 г. на Европейския съд по правата на човека (ЕСПЧ) по делото Tanase v. Moldova, сред държавите членки на Съвета на Европа (СЕ) само България, Азърбайджан, Молдова и Литва забраняват народните представители да бъдат с двойно гражданство. СЕ включва много повече държави от ЕС. В него членуват страните от Стара Европа, бившите социалистически държави, Турция, Албания и бившите кавказки съветски републики – общо 47 страни, с твърде разнородни политически традиции и култури.

Макар и изолирано от решението на мнозинството, особеното мнение на конституционен съдия, с международен опит и авторитет като Александър Арабаджиев, е индикация, че „декларацията“ на КС от решението по казуса Жорж Ганчев за „абсолютен характер“ на забраната за двойно гражданство, е оборима, когато не е убедително мотивирана.

Моралният и професионален въпрос е дали такъв подход би бил на нивото на институция с 30-годишна биография и с богат опит в прилагането на правото на ЕС и КЗПЧОС. Оценявайки решението от 1995 г. по делото на Жорж Ганчев, от първите „години на невинност“ след основаването на КС от 1991 г., с доза снизхождение, бихме могли да приемем, че за решаването на казуса е било достатъчно да бъде цитиран конституционният текст и да се обяви, че забраната на двойно гражданство е „абсолютна“. Четвърт век по-късно ерудираният състав на конституционната юрисдикция несъмнено е наясно, че конституциите и международните договори избягват, както абсолютните права, така и абсолютните забрани. Това им осигурява адекватност и адаптивност към непредвидени и непредвидими в правна норма събития, с които динамично променящите се реалности им налагат да се съобразяват.

На 24 март 2021 г. Федералният конституционен съд (ФКС) на Германия постанови основополагащо решение по конституционна жалба на група граждани по въпроса дали борбата срещу климатичните промени е основно човешко право, гарантирано от германската Конституция. Несъмнено най-забележителен за развитието на правото е ефектът на частта от решението, според която Конституцията предвижда закрила срещу неоправдана и неадекватна държавна намеса не само в настоящето, но и когато предвидимите последици от тази намеса ще засегнат правата на идните поколения.

На този фон трудно обяснимо е мястото на България, която членува в НАТО и в ЕС и е ратифицирала Европейската конвенция за гражданството (ЕКГ), в такава компания. Без реален повод за страх от военен или етнически конфликт, ние със замах забраняваме двойно гражданство не само на депутатите, но и на министрите, на президента и вицепрезидента. В периода 1995 – 2007 г. в Закона за местните избори такова ограничение съществува и за кметове и общински съветници. Ако не ни бяха приели в ЕС, вероятно би съществувало и сега. Нещо повече, кандидатът за президент и вицепрезидент трябва да е роден в България и в последните 5 години преди номинацията му да е живял в България (чл.93, ал.2 и чл.94 от КРБ). Тъй като никога не сме страдали от неудържим наплив на чужденци, устремени да стават българи и да ни управляват в интерес на родните си държави, изглежда, че мишена на конституционните ограничения са българите по рождение, с двойно гражданство, които през 1991 г., когато е приета Конституцията, живеят предимно в чужбина. Това обосновава хипотезата, че забраните в Основния закон са приети единодушно и без дебати от „политически картел“ във ВНС, целящ елиминиране от политическия живот на влиятелни и авторитетни българи – емигранти с двойно гражданство.

Надеждата е българските конституционни съдии, подобно на колегите си от най-авторитетния конституционен съд в Европа, да поставят на ценностен пиедестал правата и Свободата на младите и на идните поколения, пред удобството, провинциалния уют и декларативната лекота на абсолютните забрани. Фокусирам „Свободата“, защото правото на двойно гражданство е израз на Свободата на днешния гражданин, а, дай Боже, и на идните поколения. Архаични и безсмислени забрани едва ли биха направили новите българи по-малко свободни, но ще ги направят по-малко българи.

Нека си представим, че второто гражданство на Петков е афганистанско. В момента България не е признала за легитимно управлението на талибаните там. Тази ситуация може да продължи години наред, без никаква възможност засегнатото лице да съдейства за разрешаване на проблема. Подобни военни конфликти и зони на несигурност има перманентно в различни точки на света. Нерядко конфликтите тлеят години и в съответните държави няма официално призната власт, която да извърши административните действия, свързани с прекратяването на гражданството. Подобни форсмажорни ситуации могат да бъдат предизвикани от природни бедствия, епидемии и др. Принципите за върховенство на правото и за правната сигурност не понасят такава неопределеност и непредвидимост да бъде имплантирана в тялото на Конституцията, чрез декларативно обявяване на едно конституционно ограничение за абсолютно.

Неслучайно в статия, озаглавена „Не пипайте Конституцията за двойното гражданство“, публикувана в „Труд“ на 30 август 2021 г., примерите, с които д-р Борислав Цеков защитава на тезата си, са от периода след Освобождението и от Втората световна война, както и с държави като Израел и Китай, които перманентно воюват с някого или потушават вътрешни религиозни и етнически конфликти. Авторът сочи САЩ и Австралия, чиито конституции са приети преди 232 години за САЩ и преди 120 години за Австралия, а Върховният съд на САЩ дава адекватна интерпретация на нейните норми, когато те влизат в темпорални колизии с новите реалности.

Несъмнено КС е пазител на автентичната воля на учредителната власт, изразено в Основния закон. От друга страна, анализирайки специфичните функции на КС в статията си „Функции на конституционния контрол в либералните демокрации“, проф. Евгени Танчев посочва:

Пряко приложими към казуса на Кирил Петков са решаващите мотиви и изводи на съда в Страсбург от решението на Голямата камара по делото Tanase v Moldova. Казусът визира оплакване за нарушение на чл.3 от Протокол № 1 към КЗПЧОС, който гарантира, inter alia, „свободното изразяване на мнение на народа при избиране на законодателно тяло“. Оплакването на жалбоподателя, който е с молдовско и с второ румънско гражданство, е свързано с приемането в Молдова на закон от 2008 г., забраняващ депутатите да имат двойно гражданство. Любопитен детайл е, че според чл.9, ал.3 от спорния закон, при встъпването си в длъжност, депутатът е длъжен да докаже, че се е „отказал или е започнал процедура по отказ от другото си гражданство“.

Първият път е с Решение № 2 от 13.04.1995 г., по к.д. № 1/95 г., образувано по искане на главния прокурор за установяване на неизбираемост и предсрочно прекратяване на мандата на народния представител Жорж Ганчев. В него КС приема, че изискването за българско гражданство има „абсолютен характер“ и че трябва да е налице „към момента на кандидатстването му за участие в изборите“. Вероятно поради крехката тогава конституционно-правна традиция, КС не анализира смисъла и целта на „абсолютната“ забрана, нито търси разумен баланс между нея и конкурентни конституционни ценности, като активното и пасивно избирателното право и забраната за дискриминация. Декларативните мотиви не убеждават в силата на логическите, правни и етични аргументи, обусловили този извод.

Седмото Велико народно събрание (ВНС) започва работа на 10 юни 1990 г. То трябва да приеме нова конституция, която отразява демократичните промени и фиксира принципите и насоките в развитието на обществото през прехода от тоталитаризъм към демокрация. Това се случва само 18 месеца след 10 ноември 1989 г., когато вътрешнопартиен пуч в Българската комунистически партия (БКП) сваля от власт Тодор Живков. Изборите за ВНС от юни 1990 г. са спечелени от БСП – преименуваната БКП, която има мнозинство в парламента. Тогава „братският“ Съветски съюз все още не се е разпаднал. България е член на Варшавския договор (военна свръхсила на социалистическия блок, враг № 1 на НАТО) и на Съвета за икономическа взаимопомощ (СИВ) – икономическа организация на социалистическите страни, противостояща на Европейската икономическа общност – прототип на Европейски съюз (ЕС). Никой (освен Соломон Паси) тогава не си представя България в НАТО и в ЕС, свободното пътуване и установяване на българи в чужбина и на чужденци в България. Живи са идеологемите, представящи чужденците от „гнилия Запад“ като шпиони и диверсанти, а за да пътуваме на Запад денонощно висяхме на опашки за визи пред чужди посолства.

След като КС приема, че освобождаването от чуждо гражданство е въпрос на личен избор, достатъчно доказателство, че този избор е направен и за правната му валидност е фактът, че кандидатът за заемане на длъжност, изискваща само българско гражданство, е направил всичко, зависещо от него да се освободи от второто си гражданство. Принципът за правна сигурност е несъвместим с неопределеност, при която само от суверенната воля на чужда държава зависи дали и кога ще освободи български гражданин от другото му гражданство.

Според ЕСПЧ, всички ограничения на избирателните права трябва да са съобразени и да не противодействат на интегритета и ефективността на изборната процедура, насочена към изразяване и определяне на волята на народа чрез всеобщо избирателно право (§ 160).

Съдът подчертава, че в СЕ е постигнат консенсус срещу неравното третиране на лица с двойно гражданство, отразен, inter alia, в ЕКГ. Той подчертава, че с времето става все по-трудно да бъдат оправдани общи ограничения на избирателните права. Вместо това, средствата за гарниране на лоялност следва да бъдат индивидуални, за да бъде избегнат реалният, а не предполагаем риск, който представлява дадено лице (вж. § 159);

Тезата на проф. Танчев е в унисон с позицията на ЕСПЧ, който многократно е подчертавал, че КЗПЧОС е „жив организъм“, който непрестанно се обновява и адаптира съм новите реалности. Така фундаментален юридически документ, приет преди близо 70 години, определящ основните права и свободи на 500 милиона души, без изменения в първоначалните му текстове, чрез тълкуване, дава актуална интерпретация на теми, свързани с транссексуалността, сурогатното майчинство, еднополовите бракове, изкуствения интелект и много други, възникнали десетилетия след влизането в сила на КЗПЧОС през 1953 г.